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因地制宜推动农村宅基地改革

发布时间:2015-08-04  来源:中国经济时报

  自今年2月全国33县(市、区)被确定为农村土地制度改革试点后,农村宅基地改革即成为人们关注的热点。日前湖北宜城市“农村宅基地制度改革试点实施方案”获国土资源部农村土地制度改革三项试点工作领导小组的批复,表明农村宅基地改革试点工作已开始全面启动。

 

  不过,就人们关注的农村宅基地入市问题,北京市农村经济研究中心主任郭光磊向中国经济时报记者表示,即便是试点,地方上的改革也强调要于法有据,不能踏红线,目前所谓的改革试点也好、经验也好,更多的还是在原有的政策基础上,做一些小的修修补补和一些新的解读。郭光磊以北京举例:“在宅基地上,我们也抓了一些试点,今年5、6月份开始运营,如怀柔区渤海镇田仙峪村,我们把农村闲置农宅集中起来,进行市场化和商业化的运作,主要用闲置的宅基地进行一些与城市市场需求相符合的休闲养老,发展休闲养老业,在农业方面培育新型农业经营。这些做法也很难说它是不是入市,主要还是以农户+合作社+社会资本的方式来处置。”

 

  事实上,关于农宅流转入市,一直是理论界和市场争论不止的热点话题。北京市农村经济研究中心原主任、研究员赵树枫历时10年对农村宅基地进行深入研究,日前将其成果《农村宅基地制度与城乡一体化》集结出版。他从历史发展的角度将农村宅基地政策梳理为四个阶段,第一阶段是1962年八届四中全会定的60条修正草案,规定宅基地归集体所有,不准出租和买卖;但房子还是农民所有,可以出租买卖。“这就引起一些问题,制度本身有矛盾,于是中央关于各地对宅基地问题做了补充规定,主要是房子出卖时宅基地的使用权随之转移给新房主,行话叫地随房走。”赵树枫对本报记者说:“那时流转是没有限制的,欢迎城里有知识、有文化的人到农村去。”第二个阶段,国务院1999年39号文规定,农村的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市人占用农民土地住宅,不得给违法买卖的住宅发放土地证和房产证。第三个阶段是《物权法》颁布,但其中关于农村宅基地的问题只是进行了模糊处理——宅基地的取得使用和转让按土地法和国务院规定来办,随后国务院发出通知,明确城市居民不能到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。第四个阶段是十八届三中全会以后,提出了农村土地制度的改革。

 

  为什么在农宅流转问题上争来争去,总解决不了?赵树枫认为:“一直以来,政府是依靠经营土地,建立土地财政和土地金融,来维持城乡二元结构本位运行,突破了同地不同权,就从实质上突破了二元体制。现在我们明确提出要打破二元体制,开了一个小口,就是所谓经营性建设用地可以转让。不过,实际上这一条是土地法早就规定的,从这个角度看,到目前为止农村土地制度的改革还可以说没有大的突破。”

 

  赵树枫认为,现行的宅基地制度,经历了计划体制和向市场经济转型两个阶段,主要的特征是:一宅两制,公地私房;无偿取得、长期使用;政府管制,限制流转;强调福利,漠视产权。当然,在一定历史阶段,这样的宅基地制度也发挥了积极作用,一个是让广大农民拥有大体公平的居住用地,保证了居者有其屋,同时坚持了一户一宅,发挥了保护耕地的作用。

 

  “其主要问题是限制农宅在集体以外流转。”赵树枫说,这个矛盾在北京地区显得尤为突出。北京郊区在城市化、市场化、生态化的推动下,农村宅基地跟他的房屋已经成为本地农民、城乡居民和外来人群共同利用的一块宝地,它的生产资料功能、环境功能、文化功能和财产功能都日益显现。对农民来讲,耕地没有了,他就指着这块地收房租,不让流转,实际上它损害了农民的财产权利,违背了工业化、城镇化和市场化条件下的城乡流动、人口流动,并使我国公民的就业和迁徙自由受到了损害。

 

  郭光磊表示,新型城镇化的基础是要解决土地制度问题,要研究土地制度的安排问题。它涉及到农业、农村、农民的基础、基本的生产关系的调整和生产资料的配置。土地问题不光是个“三农”问题,也是城市问题,同时也是我们政权的基础问题,所以比较复杂。新型城镇化改革领导小组确定了把宅基地、农用地和集体经营性建设用地作为三块地改革的试点,明确了在这三块地上做一些改革,这是具有重大意义的制度安排。

 

  中国土地学会副理事长黄小虎也向本报记者表示,一个制度的形成往往有它当时的历史背景,但是随着历史条件变化,我们的制度和政策应该及时地调整,宅基地的问题就是一个比较典型的事情。首先,客观地看,现在全国各地到处都有宅基地的流转,挡也挡不住,它其实已经进入市场了。其次,我们主张宅基地要进入市场,其实也不是说全国一下子都放开,对经济发达地区,有市场需求,对西部不发达地区,农民生活还很困难,房子再怎么破也是他安身立命的地方,你让他卖,他也不能卖给你。再次,十八届三中全会提出了农村土地制度的改革,习近平总书记也曾表示将来的自然资源管理体制要把所有者和管理者分开,虽然实施这个改革可能会有一个过程,但随着农村土地制度改革的深入,因地制宜地让农宅进入市场也必将是一个趋势。

  
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